——水利部財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)吳文慶解讀《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》
　　2016年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作出全面部署。近日，本報(bào)記者就《意見》出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容等采訪了水利部財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)吳文慶。
　　記者：《意見》出臺(tái)后備受關(guān)注，請(qǐng)介紹一下出臺(tái)的背景。
　　吳文慶：農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)業(yè)用水管理不到位，農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全，價(jià)格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價(jià)格杠桿對(duì)促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，不利于水資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)水價(jià)問(wèn)題。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次就農(nóng)業(yè)水價(jià)改革作出指示。2014年6月，汪洋副總理專題部署農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。按照國(guó)務(wù)院部署，2014年10月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合，在全國(guó)27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）80個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)了深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上起草了《意見》初稿，經(jīng)廣泛征求意見和修改完善后報(bào)國(guó)務(wù)院。2016年1月國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供了基本遵循。
　　記者：請(qǐng)問(wèn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的總體思路是什么？
　　吳文慶：推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的指導(dǎo)思想是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立“五大”發(fā)展理念，緊緊圍繞保障國(guó)家糧食安全和水安全，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，堅(jiān)持供需統(tǒng)籌、兩手發(fā)力，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
　　改革要堅(jiān)持四個(gè)基本原則。一是堅(jiān)持綜合施策。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革不是簡(jiǎn)單的價(jià)格問(wèn)題，必須綜合運(yùn)用工程配套、管理創(chuàng)新、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多種措施統(tǒng)籌推進(jìn)改革。二是堅(jiān)持兩手發(fā)力。改革不僅關(guān)系到水資源的優(yōu)化配置，而且涉及廣大農(nóng)民的切身利益，既要完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，也要建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求。三是堅(jiān)持供需統(tǒng)籌。一方面，強(qiáng)化供水管理，提高供水服務(wù)效率；另一方面，把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理水平，通過(guò)“雙側(cè)”發(fā)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)用水方式向集約高效轉(zhuǎn)變。四是堅(jiān)持因地制宜。我國(guó)幅員遼闊，各地水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異較大，改革不宜“一刀切”，各地須探索符合實(shí)際、各具特色的做法，有計(jì)劃、分步驟推進(jìn)。
　　改革的總體目標(biāo)是，用10年左右時(shí)間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。其中，農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要通過(guò)3～5年努力率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。主要指標(biāo)要求包括：農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行，可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立，先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整。這樣設(shè)定目標(biāo)要求，既考慮了作為一項(xiàng)改革硬任務(wù)，必須有明確的時(shí)限、可衡量的指標(biāo)，同時(shí)也考慮了改革涉及面廣，工作任務(wù)重，不可能整齊劃一、一蹴而就。
　　記者：中央要求大力推進(jìn)供給側(cè)改革，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革如何在供給側(cè)發(fā)力？
　　吳文慶：加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的重要內(nèi)容，主要有三個(gè)方面的舉措：一是健全工程體系。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)田水利工程大多建于上世紀(jì)50年代至70年代，普遍存在標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修、效益衰減等問(wèn)題，小型灌區(qū)和面廣量大的田間工程亟待建設(shè)和改造，“最后一公里”問(wèn)題依然突出，特別是計(jì)量設(shè)施不配套，國(guó)有骨干工程支渠以上計(jì)量未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，末級(jí)渠系、小型灌區(qū)和地下水計(jì)量設(shè)施普遍缺乏，成為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的瓶頸。因此，《意見》明確要加快完善大中小微并舉的農(nóng)田水利工程體系，突出強(qiáng)調(diào)完善供水計(jì)量設(shè)施，區(qū)分工程、水源類型，細(xì)化了對(duì)計(jì)量設(shè)施建設(shè)的要求。二是建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。在用水總量控制指標(biāo)分解到縣級(jí)行政區(qū)域的基礎(chǔ)上，按照灌溉用水定額，把指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化分解到各類用水主體，落實(shí)到水源，明確水權(quán)，實(shí)行總量控制，形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制，促進(jìn)節(jié)約用水，推動(dòng)農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，鼓勵(lì)開展節(jié)水量交易，讓節(jié)水者獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。三是提高農(nóng)業(yè)供水效率和效益。就是要強(qiáng)化供水計(jì)劃管理和調(diào)度，提高管理單位運(yùn)行效率，加強(qiáng)成本控制，建立管理科學(xué)、精簡(jiǎn)高效、服務(wù)到位的運(yùn)行機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，保障合理的灌溉用水需求，在提高供水效率的同時(shí)，有效降低供水成本。
　　記者：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)需求側(cè)有什么要求？
　　吳文慶：對(duì)農(nóng)業(yè)用水需求側(cè)改革有三方面的要求。一是調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，包括適度調(diào)減地表水過(guò)度利用、地下水嚴(yán)重超采地區(qū)高耗水作物種植面積，選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物，建立作物生育階段與降水相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度，發(fā)展“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”。二是推廣節(jié)水技術(shù)，重點(diǎn)是發(fā)展高效節(jié)水灌溉，大力推廣管灌、滴灌等節(jié)水技術(shù)，集成發(fā)展水肥一體化、水肥藥一體化技術(shù)，積極推廣農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升降水利用效率。三是探索創(chuàng)新終端用水管理方式。一方面，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農(nóng)民用水合作組織規(guī)范組建、創(chuàng)新發(fā)展，并充分發(fā)揮其在供水工程建設(shè)管理、用水管理、水費(fèi)計(jì)收等方面的作用。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)。由此解決“誰(shuí)來(lái)管”的主體缺位問(wèn)題。另一方面，推進(jìn)小型水利工程管理體制改革，將使用權(quán)、管理權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、受益農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，明確管護(hù)責(zé)任，讓受益主體真正把農(nóng)田水利工程當(dāng)作自己的“責(zé)任田”，由此解決工程產(chǎn)權(quán)不清、有人用沒人管的問(wèn)題。
　　記者：請(qǐng)問(wèn)如何在改革中建立合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制？
　　吳文慶：這是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的核心，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源配置的決定性作用，必須完善水價(jià)形成機(jī)制?！兑庖姟诽岢隽怂膫€(gè)方面要求：一是明確價(jià)格“誰(shuí)來(lái)定”。按照價(jià)格管理權(quán)限規(guī)定和簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求，《意見》明確，大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價(jià)原則上實(shí)行政府定價(jià)，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商定價(jià)；對(duì)于大中型灌區(qū)末級(jí)渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)，可實(shí)行政府定價(jià)，也可在堅(jiān)持有利于促進(jìn)節(jié)水、保障工程良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展原則的前提下實(shí)行協(xié)商定價(jià)。二是明確價(jià)格“怎么定”。農(nóng)業(yè)水價(jià)要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素合理確定，鑒于這些因素是動(dòng)態(tài)變化的，水價(jià)也要適時(shí)調(diào)整。三是明確價(jià)格“定多高”。農(nóng)業(yè)水價(jià)原則上應(yīng)達(dá)到或逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平，這主要是考慮運(yùn)行維護(hù)成本水平是下限，只有達(dá)到下限工程才能正常運(yùn)行，否則工程老化失修、損毀嚴(yán)重、效益衰減，最終損害的還是農(nóng)民利益。同時(shí)，考慮到地區(qū)差異，確有困難的地區(qū)要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運(yùn)行；對(duì)水資源緊缺、用戶承受能力強(qiáng)的地區(qū)可提高到完全成本水平。四是明確計(jì)價(jià)方式?？紤]到糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等在用水量、保證率、生產(chǎn)效益等方面存在差異，加之各地農(nóng)業(yè)發(fā)展政策支持方向不同，《意見》提出實(shí)行分類分檔水價(jià)。其中，用水量大或附加值高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價(jià)格可高于其他用水類型；對(duì)于地下水超采區(qū)，要采取有效措施使地下水用水成本高于當(dāng)?shù)氐乇硭Ｍ瑫r(shí)，為進(jìn)一步強(qiáng)化水價(jià)激勵(lì)約束作用，要實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，體現(xiàn)“多用水多交錢”?？紤]到一些地區(qū)用水量年際變化較大，風(fēng)調(diào)雨順的年景用水少，干旱枯水年份用水多，為保障工程正常運(yùn)行、持續(xù)發(fā)揮效益，《意見》明確這類地區(qū)可實(shí)行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)。對(duì)于用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū)，可實(shí)行豐枯季節(jié)水價(jià)。具體實(shí)行哪種水價(jià)制度由各地因地制宜探索。
　　記者：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，如何更好地發(fā)揮政府作用？
　　吳文慶：農(nóng)業(yè)水價(jià)改革一頭連著農(nóng)民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全，簡(jiǎn)單提價(jià)農(nóng)民難以接受，不提價(jià)又不利于節(jié)水和工程運(yùn)行。在適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)水價(jià)促進(jìn)節(jié)水的同時(shí)，必須實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，保障農(nóng)民在合理高效用水的情況下用得起水，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。為此，《意見》提出建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制要與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，主要有兩種做法：第一種是根據(jù)工程運(yùn)行維護(hù)成本缺口，對(duì)水管單位、用水合作組織等進(jìn)行補(bǔ)貼，分擔(dān)農(nóng)戶的部分用水成本，在提價(jià)幅度不大的情況下，保證工程正常運(yùn)行，這種方式用戶容易接受、好操作，但節(jié)水激勵(lì)作用不夠直接；第二種是在水價(jià)提高后，對(duì)種糧農(nóng)戶定額內(nèi)用水予以補(bǔ)貼，在保護(hù)種糧積極性的同時(shí)，激勵(lì)農(nóng)戶采取節(jié)水措施將用水量控制在定額內(nèi)，這種方式節(jié)水激勵(lì)作用更直接，但對(duì)計(jì)量要求高，操作相對(duì)復(fù)雜?？紤]到精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，各地工程設(shè)施、用水管理、財(cái)力狀況等差別較大，補(bǔ)貼具體事宜可由各地結(jié)合自身實(shí)際確定?！兑庖姟诽岢鼋⒐?jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，根據(jù)節(jié)水量對(duì)采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，或加價(jià)回購(gòu)用戶節(jié)約水量，使節(jié)水者獲得效益，增強(qiáng)用戶主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)和積極性。精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制能否真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵是落實(shí)資金?！兑庖姟访鞔_，財(cái)政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助、調(diào)水費(fèi)用補(bǔ)助、高揚(yáng)程抽水電費(fèi)補(bǔ)貼、有關(guān)農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等都可以作為精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的資金來(lái)源。
　　記者：如何做好《意見》的落實(shí)？
　　吳文慶：為了推動(dòng)各項(xiàng)政策措施落實(shí)，《意見》從三個(gè)方面做出安排部署：一是落實(shí)地方責(zé)任。考慮到農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要是地方事權(quán)，《意見》明確省級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作負(fù)總責(zé)，抓好各項(xiàng)措施落實(shí)。其中，制定好的實(shí)施方案和年度計(jì)劃尤為關(guān)鍵，這是各地農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的頂層設(shè)計(jì)和行動(dòng)指南，也將成為考核評(píng)價(jià)改革工作的基本依據(jù)。二是加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革任務(wù)艱巨繁重，各地情況千差萬(wàn)別、改革進(jìn)度不一，為統(tǒng)籌推動(dòng)改革整體實(shí)施，《意見》明確四部門認(rèn)真履行職責(zé)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，加大對(duì)各地改革工作的指導(dǎo)和支持力度，每年向國(guó)務(wù)院報(bào)告進(jìn)展情況。為此，2016年5月四部委聯(lián)合向省級(jí)有關(guān)部門印發(fā)通知，部署深入貫徹《意見》精神，細(xì)化任務(wù)要求，強(qiáng)調(diào)建立省級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各部門共同參與的工作機(jī)制，科學(xué)合理編制實(shí)施方案和年度實(shí)施計(jì)劃并按時(shí)報(bào)備，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，每年6月底前和11月底前向四部委報(bào)送工作進(jìn)展情況。三是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和創(chuàng)新性工作，必須加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，統(tǒng)一思想，凝聚共識(shí)，尤其要贏得廣大農(nóng)民群眾的理解和支持?！兑庖姟芬蟾饔嘘P(guān)部門和地方各級(jí)人民政府做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，強(qiáng)化水情教育，引導(dǎo)農(nóng)民樹立節(jié)水觀念，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)和有償用水意識(shí)，提高節(jié)約用水的自覺性，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。